Dégradation de la qualité des créances bancaires sur les Trésor publics ; La porte ouverte au risque souverain

Les banques centrales ou commerciales n’appliquent pas aux Etats qu’elles financent les mêmes principes d’évaluation de la qualité des créances et de l’emprunteur qu’aux acteurs privés.Bernard Cherlonneix revient sur l’origine et la diffusion de cette pratique génératrice de crédits malsains, sans création de richesse, et montre comment elle fragilise aujourd’hui la solvabilité bancaire et les économies*.

« Pour qu’une entreprise puisse cueillir les fruits agréables du déficit, il faut… qu’elle n’ait pas de capital propre, ou que, en ayant un il soit protégé par un régime d’inaliénabilité et d’insaisissabilité analogue à celui qui sauvegarde le domaine public, et qu’elle puisse imposer de prendre ses créances, non à leur valeur probable de remboursement, mais à la valeur qu’il lui plaît de leur attribuer, qualifiée de valeur nominale ». Jacques Rueff,  L’ordre social

Suivant le fil directeur de notre raisonnement qui consiste à traquer dans les diverses contreparties de la création monétaire, les sources de création monétaire ex nihilo, c’est-à-dire sans contrepartie de création de richesse, venons-en désormais au crédit intérieur, c’est-à-dire au crédit bancaire classique comme source interne de création monétaire, et tout d’abord au crédit aux administrations publiques, en particulier aux administrations publiques centrales, que l’on globalise communément sous le nom d’Etat. Cet emprunteur a pour caractéristique son poids prédominant quel que soit le régime économique et sa capacité à lever l’impôt et à exercer des prélèvements divers de manière unilatérale. Présent dans le système bancaire par le bais des banques centrales qui sont un de ses principaux bras armés dans le domaine financier, il a toujours eu tendance à profiter de ses atouts de législateur ou de puissance réglementaire pour bénéficier d’un régime d’exception, et quelque difficulté à gérer en pratique ses conflits d’intérêt…

 

Le franchissement de la ligne jaune

 « Le franchissement de ligne jaune intervient potentiellement dès que les Etats s’accordent la commodité de ne plus rembourser leurs dettes que par la réémission de dettes nouvelles augmentées en général de l’intérêt de la dette passée »

Un crédit bancaire sain à la puissance publique, sous forme de découvert ou d’achat de bons du Trésor ou d’obligations publiques, est un crédit remboursé à l‘échéance par une recette fiscale, ponctionnée sur une transaction ou un revenu provenant d’une création de richesse initiale facturée par un acteur économique, qu’il s’agisse d’un crédit à court terme, simple avance de trésorerie sur recette fiscale à encaisser à brève échéance, ou d’un crédit à moyen terme destiné à financer un investissement public, par exemple un ouvrage public, comme un pont ou un tunnel, générateur d’un flux de ressources fiscales différées ou de droits de péage durables permettant son amortissement.

Le franchissement de ligne jaune, l’entrée dans le crédit malsain à la puissance publique et la création monétaire sans contrepartie de création de richesse, la dégradation de la contrepartie créances sur le Trésor public de la masse monétaire, interviennent donc potentiellement dès que les Etats s’accordent la commodité de ne plus rembourser leurs dettes que par la réémission de dettes nouvelles augmentées en général de l’intérêt de la dette passée. Dès lors qu’ils renoncent au financement des dépenses courantes par l’impôt en substituant à celui-ci un credit revolvingqui joue le rôle d’une recette débudgétisée, par une sorte de tour de passe-passe que la théorie et la pratique financière orthodoxe dénonçaient autrefois, et que la Justice poursuivait dans le secteur privé sous le nom de cavalerie[1]

 

Une innovation institutionnelle lourde de conséquences

 « L’assouplissement qualitatif au cours du 20ème siècle est le point de départ technique de la dégradation des crédits accordés à la puissance publique et de l’entorse au principe de la création de monnaie fondée sur la création de richesse ».

Ce sont les Etats-Unis qui, dans les années 30, ont les premiers en temps de paix transgressé ces règles de saine gestion monétaire des banques d’émission publique, où les banques centrales jouaient au fond à l’égard des banques commerciales le même rôle que celles-ci jouaient à l’égard de l’agriculture,  de  l’industrie et du commerce : faire des avances sur recettes « à l’économie » en tenant compte de la diversité des cycles économiques,  des caractéristiques propres à chaque secteur économique, pris en compte dans ce que l’on appelait alors les usances commerciales. Cette transgression a été instituée au travers du très méconnu Banking Act de 1935, qui a inauguré la politisationdu refinancement de l’économie en faisant passer le Système Fédéral de Réserve (le« Fed »[2]) sous le contrôle du Gouvernement et en créant le Federal Open Market Committee(FOMC).  La finalité de ce dernier était d’élargir (« d’ouvrir ») aux effets publics la liste des actifs éligibles au réescompte des banques fédérales de réserve (celle de New-York en particulier) sous le pavillon trompeur de « reconnaissances de dette de première qualité », c’est-à-dire en clair de faire admettre dans le portefeuille d’une banque d’émission  d’économie de marché  des effets publics représentatifs de déficits budgétaires récurrents jusque-là en droitrefusés et en pratique contenus, que leur fongibilité avec de vrais actifs a contribué à classer dans la catégorie désormais fourre-tout  d’ actifs financiers.

L’opposition de James Warburg, alors Vice-Président de la Manhattan Bank, à cet « assouplissement qualitatif » permet de comprendre rétrospectivement la portée de cette innovation institutionnelle, et le sens profond des politiques modernes « d’open market », qui inaugurent une longue suite d’innovations d’agréable consonance, toutes porteuses d’une libéralisationaccrue, ce termejouant en la matière à chaque étape un véritable rôle de cheval de Troie de l’hétérodoxie financière.  Cette innovation institutionnelle, porteuse de la deuxième source de création monétaire ex nihilo à grande échelle, allait avoir une portée mondiale, et la descendance caricaturale que l’on peut observer de nos jours. « Je suis conscient, disait James Warburg déposant devant le Sénat américain, des arguments qui visent à écarter les visions monétaires orthodoxes selon lesquelles une monnaie doit reposer sur l’or et les effets commerciaux » (souligné par nous)[3]. Mon sentiment, poursuivait-il, est que dire qu’il faut relâcher les contraintes (en matière d’actifs éligibles au refinancement) parce qu’il n’y a pas assez de papier commercial (à escompter) dans le pays, consiste à placer la charrue avant les bœufs. Nous pourrions et devrions avoir suffisamment de papier commercial ; et le remède est à trouver dans la direction exactement opposée à celle qui est recherchée par le législateur dans ce Banking Actqui propose l’augmentation de la création monétaire sans cause au lieu de l’augmentation de la création de richesses. » (souligné par nous).

Ce mauvais remède, le refinancement par les banques centrales d’effets publics dits de première qualité, mais représentatifs en fait de déficits budgétaires récurrents (à ce titre de pseudo-actifs qui sont autant de vrais passifs) est devenu de nos jours une pratique courante de l’ensemble des puissances publiques à l’aide de leursbanques centrales. En France, où l’Etat dispose depuis la première guerre mondiale d’un système financier public directeur et depuis 1945 d’un système bancaire nationalisé, il faudra attendre les années 80, pour que soient mises en œuvre les recommandations du rapport, alors fameux, Marjolin, Sadrin Wormser de 1969. Ce rapport préconisait de moderniserle marché monétaire et le refinancement des banques, par la mise en œuvre d’une politique moderne d’open market, permettant de substituer enfin au (grossier et démodé) réescompte à taux fixe(si pratique pour les agents non financiers et si tristement peu fructueux pour les acteurs financiers) d’effets de commerce hétérogènes par définition, même s’ils partageaient ce trait commun d’être revêtus de la triple signature statutaire, un refinancement à taux variable basé sur la mise en pension de ces actifs homogènes et liquides , sur une large gamme d’échéances,  que sont les bons du Trésor. L’adoption par la France dans les années 70 du modèle étatique américain de refinancement mettait un terme à ce retard, exceptionnel, de la France en matière de dirigisme financier. La privatisation des banques n’a rien changé sur ce point.

 

La liquidité prime la solvabilité 

Les Etats ne se sont pas contentés de cette mutation qualitative à leur profit de banques centrales qui ont alors commencé à pleinement mériter leur nom, ils sont partis à la conquête des bilans de l’ensemble des banques dont ils ont banalisé le statut et fait disparaître les règles spécifiques à chaque type d’activité bancaire (notamment immobilières), dans une nouvelle étape que les Trésors publics ont derechef baptisé « libéralisation financière » sans qu’aucun économiste officiel n’objecte quoi que ce soit  à cette ficelle un peu grosse qui permettra notamment d’imputer un endettement public croissant à l’excès de libéralisme. Pour l’essentiel, il s’est agi de la possibilité pour les Etats, grâce au « big bang » londonien de 1986 supprimant les distinctions entre les divers types d’acteurs institutionnels, grâce en France à la loi bancaire de 1984 et aux réformes financières de 1987 sous la houlette de Pierre Bérégovoy et Jean-Charles Naouri, de faciliter d’un côté le développement de banques universelles et d’un autre côté d’élargir et opacifier le recours à l’emprunt public[4]. C’est ainsi que l’émission discrète et à jet continu  d’obligations « assimilables » du Trésor (les célèbres « OAT ») se substitua aux  grands emprunts publics et bruyants et que fut mis en place un réseau de (banques) Spécialistes en Valeurs du Trésor (SVT), chargés de souscrire la totalité de ces emprunts et de les placer auprès de leurs confrères  dans des portefeuilles de placement ou auprès du grand public grâce à d’opportuns OPCVM (commodes sociétés à capital variable, théoriquement « biodégradables », dites « SICAV » ou plus commodes encore fonds communs de placement dits « FCP ») ou via des contrats d’assurance-vie qui ne manquèrent pas de se développer dès lors à bonne allure grâce à une exonération fiscale ad hoc. Tous les « établissements de crédit » se gorgèrent alors de titres publics grâce à l’extension de la gamme de bons du Trésor d’échéance plus longue allant jusqu’à 5 ans, dont la « négociabilité », autre innovation majeure « de marché moderne » et contemporaine des précédentes, garantissait en principe la liquidité.

Ainsi la faculté de création monétaire ex nihilo par l’Etats’est élargie à chaque étape de la « libéralisation financière », cet hommage verbal du vice à la vertu. Les contreparties publiques de cette création monétaire out of thin airsont par conséquent directement traçables et mesurables au travers de l’accroissement de la dette publique rendu possible par ces innovations (voir plus bas notre estimation).

 

Asymétrie réglementaire et colonisation des bilans bancaires par de la dette douteuse

 « Grâce à l’astucieuse omission des titres et créances sur les Etats du dénominateur du fameux « ratio » de solvabilité bancaire[…], ce pilier de la réglementation bancaire internationale a depuis la fin des années 80  apporté une contribution majeure à la dégradation de la qualité des bilans des banques

C’est ici qu’il convient de situer la contribution décisive du « ratio Cooke » et ses succédanés dans la stratégie mondiale de conquête des bilans de banques  par les créances sur les puissances publiques, et de manière plus générale sur les entités publiques et /ou financières, puisqu’il exerça un véritable effet de levier sur la création de monnaie ex nihilo au profit des Etats. Tel fut en effet le nom de baptême du « ratio de solvabilité bancaire » élaboré entre banques centrales au sein du Comité de Bâle, en l’absence de toute représentation des banques et a fortiori des agents non financiers (qu’il s’agisse d’organisations patronales ou d’associations de consommateurs) par lequel la BRI (la banque des banques centrales) mettait inconsciemment le doigt dans l’engrenage du risque souverain.

Grâce en effet  à l’astucieuse omission des titres et créances sur les Etats du dénominateur du fameux « ratio » de solvabilité bancaire, qui rapporte des « fonds propres » plus ou moins durs placés au numérateur, à des actifs (prêts ou titres) pondérés par les risques d’insolvabilité des contreparties  (bénéficiaires ou émettrices) placés au dénominateur, ce pilier de la réglementation bancaire internationale a depuis la fin des années 80  apporté une contribution majeure à la dégradation de la qualité des bilans des banques,  en les orientant de manière privilégiée vers le financement du secteur public ou financier, c’est-à-dire en favorisant l’endettement public et la financiarisation.

Chaque représentant de banque centrale au autorité bancaire présent (peu versé dans l’histoire des faillites publiques et financières…) partant de l’idée qu’un Etat n’est pas susceptible de faire défaut,  a fortioride faire faillite, a considéré qu’une créance sur un Etat était en soi une créance sans risque. C’est pourquoi, une banque prêteuse à un Etat n’a pas besoin de constituer des fonds propres pour faire face à un risque imprévisible de défaut ou de défaillance d’un tel emprunteur[5]. Et, quoique le ratio de solvabilité bancaire ait été très évolutif de Bâle I à Bâle III, en passant par Bâle II, la doctrine sur ce point est restée constante de 1988 à 2019 en passant par 2010. Rien en effet n’a paru justifier qu’on la change, même la crise de la dette grecque de 2012…dans un monde où les singes de la sagesse ont pignon sur rue. Tout rapprochement entre cette réglementation publique lacunaire dès son origine et la survenance, vingt ans après, d’une problématique de risque souverain, est d’ailleurs aujourd’hui encore loin d’être monnaie courante.

 

Le strabisme des superviseurs

Danièle Nouy, ancienne secrétaire du Comité de Bâle, intellectuellement honnête, a reconnu, en avril 2012, qu’« il apparaît que le cadre règlementaire actuel n’impose pas aux institutions financières de détenir des fonds propres règlementaires conséquents en couverture du risque souverain, partant du principe biaisé que la dette souveraine est une classe d’actifs à faible risque, voire sans risque. »[6]

On avouera que ce strabisme des superviseurs dans la réglementation de la solvabilité des banques n’a pas vraiment encouragé les banques à examiner de près comme elles l’auraient dû la capacité de remboursement des Etats, ni à se détourner de ces grands emprunteurs à la rassurante signature pour aller vers une myriade de petits emprunteurs risqués par définition car susceptibles de faire faillite, au prix qui plus est d’une « coûteuse vérification de situation »[7].  Un Comité de Bâle réellement  indépendant des Etats aurait pu envisager de recommander aux banques d’appliquer aux Etats l’analyse du risque de contrepartie qu’elles appliquent désormais plus scrupuleusement que par le passé aux collectivités locales, et, solution la plus orthodoxe, d’apprécier le risque souverain en rapprochant la dette totale de leur excédent budgétaire primaire (excédent des dépenses courantes sur les recettes courantes)  pour mesurer le temps théorique nécessaire à l’apurement total de la dette, et déterminer le niveau de dette à partir duquel la capacité de remboursement de l’Etat sous revue devient compromise et où il convient de le sevrer d’un crédit supplémentaire. A défaut le Comité de Bâle aurait pu au moins s’inspirer des plafonds d’intervention du FMI, lequel refuse de prêter à un Etat dont la dette atteint 150 % du PIB, ou, plus rigoureusement, des critères supposés contraignants du Traité de Maastricht (plafonnant la dette publique à 60 % du PIB) pour décliner une pondération de risque souverain à couvrir par fonds propres selon le niveau d’endettement atteint par l’Etat souhaitant recourir à un nouvel emprunt[8]. Il est encore utile, pour le futur, de se livrer à cet exercice.

La concentration de la dette publique dans le bilan des banques centrales par les politiques d’aisance quantitative sur lesquelles nous reviendrons a du moins l’avantage de faciliter l’estimation annoncée de fausse monnaie créée au profit des Etats, même si elle reste en fait minimisatrice, puisqu’elle ne prend pas en compte les créances vraisemblablement irrecouvrables que le système bancaire n’a pas encore réussi à faire remonter dans le bilan des banques centrales ou acquiert au fil de l’eau pour des raisons principalement réglementaires. On peut en tout cas estimerque l’augmentation de la taille des bilans des banques centrales suite à la mise en placede politiques monétaires non-conventionnelles depuis 2008 fournit une estimation conservatrice du montant des crédits douteux et de la création monétaire ex nihilo au profit des contreparties publiques. En additionnant ces augmentations bilantielles de secours aux Etats, pour les banques centrales des grands pays, on arrive au montant impressionnant de 14,4  trillions de dollars US à la fin 2015 de monétisation ex nihilo(voir le graphique ci-dessous). Si l’on considère par convention que la moitié de la dette publique est soutenable, ce montant peut être ramené à 7 000 milliards (trillions) de dollars, sans tenir compte des créances douteuses non comptabilisées détenues directement  par les banques commerciales sur les Etats.

Bernard Cherlonneix, Economiste de banque

Article Paru dans Revue Banque le 04/11/2019

 

 

* Lire aussi du même auteur :

– « La création monétaire « ex nihilo », source de désordres monétaires mondiaux », Revue Banque n°832, mai 2019

http://www.revue-banque.fr/risques-reglementations/article/creation-monetaire-ex-nihilo-source-desordres-mone

– « La création monétaire ex nihilo : du crédit causé au crédit causal », Revue Banque n°808, avril 2017

http://www.revue-banque.fr/risques-reglementations/article/creation-monetaire-ex-nihilo-credit-cause-au-credi

 

[1]Cette théorie des faux droitsest issue de la transposition de l’analyse appliquée aux effets de commerce privés aux bons du Trésor , et a été formulée par Jacques Rueff, qui parle en initié de financement public en tant qu’ancien Sous-Gouverneur de la Banque de France et ancien Directeur de la Direction  du « mouvement général des fonds » (devenue «Direction du Trésor »). Il en conclut, dans une formule descriptive caustique que « la monnaie est l’égout collecteur des fausses créances indésirées». Voir son ouvrage majeur L’Ordre Social, qui est en fait (le seul ?) un manuel de macroéconomie monétaire, Sirey, 1967 (3 ème édit) notamment le chapitre 24 Voyage au pays des faux droits. Cette théorie descriptive d’une pratique courante et ancienne a l’avantage de disqualifier la prétendue nouveauté de la monétisation de la dette publique dans laquelle certains croient voir aujourd’hui la panacée de la sortie de crise, alors qu’elle n’est qu’une obstination dans la voie de l’impasse.  Les déficits publics reflètent en effet au départ un excédent de dépenses de fonctionnement (consommation) ou d’intervention insusceptiblesde générer de flux de recettes permettant de rembourser le crédit qui les finance.  Ce n’est qu’après coup que l’intérêt de la dette publique accumulée en devient le poste principal.

[2]« Le » Fed  et non « la » Fed », féminin qu’il convient de réserver au bras séculier « du » Fed qu’est la Banque Fédérale de New York. On voit ici à quel point le terme séduisant d’ « open market » est un euphémisme visant à faire prendre « des vessies pour des lanternes », comme le deviendra par  la suite le terme de « libéralisation ».

[3]Cf Simonnot-Le Lien Monnaie histoire d’une imposture, Perrin, 2012, chapitre 7 La mutation des banques centrales.

[4]Ce n’est en revanche qu’en 1999 que le Gramm-Leach-Bliley Act abrogea  le Glass-Steagall Act américain de 1933, qui visait  à séparer nettement les activités d’investissement en valeurs mobilières (réservées aux investment banks)   des activités de crédit classique aux acteurs non financiers (réservées aux commercial banks) suite aux  observations sur les dérives bancaires en amont  de la grande crise boursière de 1929.

[5]Selon la même approche « équitable », l’exigence de fonds propres en matière de crédits aux entreprises était initialement  de 100 %, et au secteur bancaire et financier de 20 %.

[6]Le risque souverain est-il correctement traité par la règlementation financière ?  in Revue de stabilité financière n° 16 avril 2012,  livraison intitulée « Dette publique ».

[7]Voir sur ce concept de « costly state verification » R.M. Townsend Optimal contracts and competitive markets with costly state verification, Journal of Economic Theory, 1979, cité par L. A. Turner, déjà cité, p. 98.

[8]Séverine Leboucher Bâle IV : de quoi parle-t-on ? in Revue Banque avril 2016, à propos de « L’arlésienne du risque souverain ». Elle note : « Riche programme que celui du Comité de Bâle. Pourtant, il y a un éléphant dans la pièce que l’on fait mine de ne pas voir. Celui de la pondération des dettes souveraines qui représentent tout de même plus de 2000 milliards d’euros dans les bilans bancaires. »

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